学术| 杜建明 郑智航：中国经济与社会权利发展的实践逻辑

论我国经济与社会权利发展的“中国特色”

作者：杜建明，内蒙古大学法学院副教授，法学博士；郑智航，山东大学法学院教授，博士生导师，法学博士。

来源：《河南大学学报（社会科学版）》2020年第1期。

摘要：经济与社会权利是公民享有的一类重要权利，也是我国政府重点发展和保障的一类权利。新中国成立以来，我国政府坚持经济与社会权利优先发展的人权发展路径和同社会发展相适应的基本原则，推行经济与社会权利的均衡化发展和普惠化发展，强化政府以西部大开发和财政转移支付为主要履行义务方式的积极行动，逐步走上了一条具有中国特色的人权发展道路。梳理这条与西方社会明显有别的人权发展道路，总结其历史演进中的“中国选择”“中国特征”和“中国方案”，对于全面认识中国特色人权发展道路具有重要意义。

引言 正如美国著名法学家路易斯·亨金教授在其《权利的时代》一书所讲的：“我们的时代是权利的时代。人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念。”在世界范围内，无论是作为一种现代理念的人权，还是作为法律制度的人权，都在不同层面、以不同形式予以传播和扩展。作为一种道德或伦理价值的人权，它所表征的是对作为“类”存在的“人”的平等、尊严、独立和自由的认可与尊重，在这个意义上人权作为一个世界性的概念，已经毫无悬念。 但作为一种法律制度的人权，它则体现在不同民族国家内部的规范设计、制度安排、组织建构和实践运作中。也就是说，普适性的人权最终都将以特殊性的方式来予以体现和落实。于是，在特殊层面所呈现的有关人权的发展理念、规范制度、实施步骤和实现路径等各个领域和方面便出现了分歧、争论甚至斗争。从时空场域对人权发展的历史加以考察，我们不难发现，人权价值的言说、表达与阐释主要是由西方的历史文化、制度规范及其法律实践来予以完成的。特别是在人权的发展路径上，英国著名社会学家马歇尔在１９４９年的著名演讲《公民权与社会阶级》中梳理了１７世纪以来英国公民权的发展，将其归纳为三种类型的权利及其相应的制度安排，即公民基本权利、政治权利与经济与社会权利。从时间序列来看，“马歇尔对公民权历史演进的描述从总体上展现了一种从‘民事权’到‘政治权’再到‘社会权’的‘浪潮式’发展模式”。在这一发展模式上依次呈现的是１８世纪的公民基本权利、１９世纪的政治权和２０世纪的社会权的发展和完善。由此，一种由西方国家身体力行的法治实践所生成的人权发展道路呈现出来，并已经被证明具有某种正当性与合理性。但问题是，这一人权发展道路和发展模式是否具有普适性，是否已经成为人权发展的标准模板和唯一选择，而其他国家，特别是广大发展中国家是否在这种已经被证实了的人权发展模式面前无能为力，否则必须付出不必要的成本和代价。中国作为世界上最大的发展中国家，始终在不遗余力地通过加强社会主义法治建设来促进本国人权事业的发展，但在全球化语境下如何结合本国的历史文化传统、经济与社会发展阶段以及现行的政治体制实践来探索适合中国国情的人权发展道路，是摆在中国政府面前艰巨的历史重任。历经改革开放４０年的发展历程，我国在促进经济社会全面发展的同时，也逐渐摸索出一条适合中国国情具有“中国特色”的人权发展道路。 在我国的人权发展中，人权学者始终对经济与社会权利给予了较多的理论关注，正是通过他们的引介、阐释和评述，才使经济与社会权利在中国场域的完善与发展具备了理论基础。但在众多学术理论研究及其学术成果中，一个明显的理论不足渐渐凸显出来，即大多数学者更多局限于微观领域技术主义路线的文本阐释、学说评述和中国化应对，这种研究进路为经济与社会权利的具体化和中国化奠定了理论基础，但受制于微观领域的局限性，经济与社会权利的研究本身只能囿于法条主义的逻辑分析和意义阐释，而缺少中外人权发展道路的比较分析和我国人权发展历程的历史分析，这就使人权研究在整体上缺乏必要的理论自觉，难以对中国人权发展的历史成就和现实不足进行必要的理论反思和学术前瞻。只有对中国发展道路、发展模式、发展经验进行理论总结和学术探索，才能在中国改革发展的历史实践中寻找理论创新的养分和因子。本文正是基于这样的宗旨和原则，以我国经济与社会权利的发展为研究对象，通过对经济与社会权利发展历程的描述与分析，从发展方略、基本路向和实现路径上展现中国人权发展的“中国特色”。 一、我国经济与社会权利发展的历史轨迹 经济与社会权利是公民享有的一类重要权利，也是中国重点发展和保障的一类权利。新中国成立以后特别是改革开放以来，中国坚持经济与社会权利优先发展和同社会发展相适应的基本原则，推行经济与社会权利的均衡化发展和普惠化发展，强化政府以西部大开发和财政转移支付为主要履行义务方式的积极行动，逐步走上了一条具有中国特色的经济与社会权利发展道路。 （一）计划经济时代经济与社会权利的单位制阶段 新中国成立以后，面对整个中国社会由政治解体和社会解体的双重叠加构成的总体性危机，中国共产党结合民主革命时期的根据地管理经验，创设了一种极富中国特色的管理体制———单位制。单位制的产生有其深厚的经济、政治、社会根源，与我国当时的经济、社会体制高度契合，在政治动员、经济发展和社会控制方面发挥着重要作用。总体来看，计划经济时代的单位体制是一种“高就业、低工资、高补贴与高福利”的社会体制，这种体制之下我国公民的经济与社会权利呈现出如下特点：

第一，国家在公民经济与社会权利保障中处于核心支配地位。单位体制下国家不仅垄断了全部的社会资源，还能根据预设的政治目标和社会发展计划设置资源分配的基本渠道和方案，由此形成了社会成员权利享有的城乡差异和不平等状态。

第二，单位体制下公民享有经济与社会权利的唯一依据是社会身份而非公民资格，公民资格的缺位使个体与国家形成高度依附的组织关系，而生存与发展的需求则迫使个体丧失独立的法律人格而自愿服膺于国家的管理体制之下。“他们意识到根本就没有必要去主张自己的权利。而且，只要政治权威还吸纳他们，还保护他们，他们就认为人的权利是一种应当弃如敝履的私利。……对普通公民而言，公民资格本身是不足以支持他去对国家和政府提出什么个人要求的。”与此同时，不具有单位身份的社会个体则被排斥在外，仅仅享有极少的社会权利。

第三，单位体制下经济与社会权利的内容是无所不包的，几乎囊括了包括医疗、住房、教育、生活、子女就业在内的居民生活全部的福利需求。以至于美国记者弗克斯·巴特菲尔德在２０世纪７０年代考察中国社会后发出这样的感慨：“中国的单位提供着从摇篮到坟墓的人生所需。……单位作为一个健全的体系，不仅发挥着社会和经济功能，而且发挥着治安作用。” （二）经济与社会权利保障改革起步阶段（１９７８－１９９２） １９７８年我国开启了改革开放的序幕，１９８４年人民公社制被取消，同年颁布的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确要求国有企业要成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。随着单位体制的逐渐解体和市场经济的逐渐确立，国家不再是社会资源的绝对垄断者，单位体制中的福利供给功能也逐渐减退，福利体制从一个“受意识形态和文化限制的体制转变为一个由经济和人口趋势驱动并力求与之相适应的制度”。

国家的改革和发展与公民权利的享有和保障休戚相关，这一时期我国公民经济与社会权利呈现出如下特点：

第一，国家角色转变。市场改革初期，国家逐渐改变社会保障体系中的绝对主体地位，政府从直管、直属、直办的独家包办和直接责任转向规划指引、资金保障和监督管理的宏观指导和间接责任。第二，权利意识萌发。单位体制解体和多种经济成分并存的状况使社会个体解放出来，社会身份的多元化和资源获取渠道的多样化极大地降低了社会成员对国家的依附，个人的权利意识不断增强。第三，社会保障差序格局形成。市场经济体制改革是现有体制的整体性变革，在此过程中渐进式改革与发展的实施策略使我国公民的经济与社会权利出现不平等，权利保障和权利实现在个体之间、阶层之间和地区之间出现较大差异，由此形成了权利实现的“差序格局”。 （三）经济与社会权利制度重构阶段（１９９３－２００３） ２０世纪９０年代以来，我国逐渐从体制调整转向体制转型，市场化改革在为中国经济注入生机与活力的同时，也带来了企业破产、职工下岗、失业等社会问题。对于这些由于国企改革所产生的“社会性弱势群体”及其生存问题是市场本身无法顾及也是不愿考虑的问题，但改革滞后的社会福利制度对此也无能为力，由此造成了普通百姓衣食住行等基本生活需求的“断层”。如果说改革初期的２０世纪７０、８０年代，允许体制的局部性调整对社会成员切实利益和权利保障问题予以搁置，那么２０世纪９０年代以来的体制转型是一场全方位的深层次变革，它就必须将经济体制改革与福利体制改革联系起来进行全局性考虑，必须通过公民经济与社会权利的保障制度来回应和满足广大社会成员社会领域中的正当需求，需要国家坚决履行其人权保障义务，平等地关怀每一位社会成员并为其创设和提供经济与社会权利实现的物质条件和制度保障。从此，国家进入经济与社会权利发展的重构时期。同时，另一事件的发生也为我国公民经济与社会权利的制度重构提供了历史契机，即１９９７年１０月２７日我国正式签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。２００１年２月２８日全国人大常委会作出批准决定，同年６月，该公约正式对我国生效。该公约第２条第一款的规定：“每一个缔约国家承担尽最大能力个别步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约所承认的权利的充分实现。” 在这一时期，国内国外的双重压力已经形成了历史合力，共同推动我国政府参照和比对联合国《经济、社会和文化权利国际公约》的具体内容采取积极行动促进我国公民经济与社会权利的实现，从而使我国公民经济与社会权利保障制度在横向和纵向两方面都取得巨大发展：在横向方面，２０世纪９０年代中后期以来，我国加大了社会保障立法的步伐，使我国公民的经济与社会权利保障取得长足发展。与此同时，我国政府制定了大量的社会保障方面的政策法规，基本涉及公民的医疗、养老、卫生、失业等绝大多数社会保障问题；在纵向方面，进入２０世纪９０年代以来，我国政府不仅在公民经济与社会权利保障中实现了从无到有的制度建构，同时也不断实现着权利保障的从少到多、从浅入深的制度完善，从而相继在城镇企业职工养老保险、城镇医疗保险、失业保险、社会救助、社会福利等方面取得巨大进展。 （四）民生法治时代经济与社会权利深化发展阶段（２００４至今） 改革开放以来，中国实现了经济腾飞和大国崛起，但也造成贫富差距、城乡差距逐渐扩大等深层次的社会问题。关注民生、改善民生，将改革的成果人人共享，这是转型时期社会成员的普遍性要求。对这些需求进行回应，不仅是深化改革、维护稳定的客观要求，也是验证和提升政府合法性与权威性的必由之路。民生问题的实质就是权利问题，民生领域中出现的众多诉求与主张，实质就是公民经济与社会权利的配置与保障方面供给不足，由此造成了“权利贫困”。这一点得到了美国学者洪朝辉的印证，洪教授认为“权利贫困”就是“特定群体无法享受社会和法律所公认的足够数量和质量的工作、住房、教育、分配、医疗、财产、晋升、迁徙、名誉、娱乐、被赡养以及平等的性别权利，而且由于他们应该享有的社会权利被削弱和侵犯而导致相对或绝对的经济贫困”。 “权利的贫困”需要法治的治理，民生问题的解决也最终需要法律的制度设计提供保障。正如温家宝总理在第十届全国人民代表大会上的《政府工作报告》中所强调的“解决民生问题，第一要有制度的保障”。这一时期我国的法治建设对民生问题给予了积极回应，不断将生活语境下的民生话语转化为法治语境下的权利话语，从而实现了我国公民经济与社会权利的深化发展：深化之一体现为公民身份的意识觉醒。公民身份的意识觉醒使公民逐渐意识到公民资格对于获得社会保障的重要性，凭借这一资格，公民不仅应该获得政府的关怀，而且应该得到平等的关怀。公民身份的意识觉醒意味着政治共同体内国家与公民之间的权利义务关系得以明晰，公民身份的权利内容得以明确。深化之二体现为国家角色的重新树立。公民经济与社会权利的享有意味着一种义务和责任，该义务的履行绝非政府对公民生活境遇的怜悯和恩赐，而恰恰是国际人权公约的效力使然。在现代社会，通过国家的积极干预和有效介入，为公民福祉创造条件，保障每个公民平等地享有权利，以帮助公民实现其有尊严的体面生活，是现代政府义不容辞的责任。深化之三体现为民生保障的立体化发展。进入新世纪以来，我国公民经济与社会权利发展的最大特点便是民生与法治的紧密结合，民生的保障和改善被综合纳入法治运行的各个环节，形成立法、执法、司法共同关注的焦点问题。 二、经济与社会权利优先发展的“中国选择” 通过对新中国成立以来中国特色经济与社会权利发展的主要历程进行梳理，我们发现中国特别重视经济与社会权利的发展，并将其置于优先发展的地位。这也构成了中国人权发展道路的一大主要特色。按照杨光斌教授的说法，中国与西方国家在解决经济权利问题后在社会权利与政治权利优先发展的次序上发生了分歧。西方国家坚持的是政治权利优先于社会权利的发展思路，而中国则坚持社会权利优先于政治权利的发展思路。 在中国政府看来，经济与社会权利问题是有关公民摆脱贫困、提高社会福利的问题，而大力推进公民经济与社会权利的优先发展，正是社会主义优越性的主要体现。因此，中国在基本完成国家权力建构以后，就将发展重心转向了经济与社会权利的发展轨道上。中国在国家权力建构基本完成以后之所以没有像西方一样优先发展政治权利，而是优先发展经济与社会权利，其原因主要有以下几个方面： （一）大力发展经济与社会权利是社会主义社会优越性的体现 按照马克思主义的基本理论，社会主义国家积极发展社会福利事业是社会主义的本质要求，因为社会主义国家拿出一部分财富作为社会福利能够弥补按劳分配中“仍然存在的不公平现象”。就经济与社会权利的实质而言，“它把社会福利从一般的道德要求提升到了政治道德的高度，使福利脱离了慈善救济的人道关怀的局限性，变成人人拥有的经济与社会权利”。因为慈善性福利模式一方面强调对穷人施以援手是社会和政府的责任，另一方面又强调个人应对自己的幸福承担责任，贫穷是个人的失败，反对把体智健全的穷人当作社会救助的对象。因此，社会福利只是作为人道主义的慈善救济措施有限地提供给“失能者”。而我国将社会福利上升为经济与社会权利，也就意味着人们对于福利的要求来自于人的权利。就权利的本源而言，它“存在于建立起来的规则中……权利应当被看成是由人们坚持主张的合法的或形式上的应当给予他们的公正的强烈要求，而不是一种存在于文明社会中的出于人道的和宽容的表示”。中国大力发展社会福利事业，并从经济与社会权利角度来确保社会福利事业水平得以提升，在很大程度上是要让公民切切实实地感受到社会主义社会的优越性。历届领导人也都是从社会主义优越性的角度来论述大力发展经济与社会权利的重要性的，例如，胡锦涛同志在党的十七大报告中就提出，社会建设的目的就是要让人民群众的幸福得到提升，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。 （二）发展经济与社会权利是解决国家权力危机的需要 通过新民主主义革命和社会主义革命两个阶段，中国基本解决了鸦片战争后的国家总体性危机，国家政权建设也取得了一定的成绩。从这个意义上讲，中国国家权力已经基本解决了如何“立”得住的问题。 但是，新中国成立以后相当长一段时间的落后和贫困的客观现实对国家权力和政权的合法性提出了严重的挑战，人们甚至对中国共产党当初领导人民群众进行革命时所作出的承诺进行了怀疑。在这种情况下，优先发展经济与社会权利能够消除民众对国家政权合法性的疑虑。因为，民众能够在经济与社会权利得到实现的过程中真正地体会到社会主义制度的优越性，从而坚定社会主义现代化建设事业胜利的信心。另一方面，自改革开放以来，中国推行的是“让一部分人先富起来”的发展思路，而且，市场经济强调社会利益和资源的稀缺和有限性，人们是以“理性的经济人”的身份“到场”的，并且主体的利益只有通过竞争的方式才能实现。这种利益的竞争意味着一些主体在获得利益或资源的同时，另一些主体则不能获得甚至要失去曾经获得的利益或资源。 因此，以竞争为核心的市场经济必然会带来社会的分化。中国的贫困差异扩大，社会问题凸显，“群体性事件”以几何级数增长。这种客观现实要求中国在追求社会效率的同时，兼顾社会公平，加大社会保障力度，优先发展经济与社会权利。只有这样，中国才有可能克服经济发展带来的民众脱离政治依附性的离心力这一负面效应。 （三）优先发展经济与社会权利有助于充分发挥国家能动主义的角色 西方社会深受以赛亚·柏林提出的积极自由和消极自由的影响，将权利划分为积极权利和消极权利。所谓积极权利，是指需要政府一定的作为，个人才能实现的权利。所谓消极权利，则强调政府对个人的行为不加干涉，即可实现的权利。用霍尔姆斯和桑斯坦的话来说：“消极权利禁止政府，并把它拒之门外；积极权利需要并盛情邀请政府。前者需要公职人员蹒跚而行，而后者需要公职人员雷厉风行。消极权利的特点是保护自由，积极权利的特点是促进平等。前者辟出了一个私人领域，而后者要再分配税款。前者是剥夺阻碍，后者是慈善与奉献。”例如，公民权利和政治权利就属于消极权利的范畴，而这类权利其强调的是个人与国家的一种对抗，即国家不要对个人私域进行干预。而经济与社会权利属于积极权利的范畴，它们的实现需要国家权力的积极作为。从本质上讲，这两类权利所要处理的问题是不同的。西方国家更为强调的是公民作为一种“原子化”的个体而存在，它需要对国家权力进行最大限度的限制，并通过个人的努力来实现自身福利的最大化。因此，它们极为重视公民权利与政治权利的发展。我国则强调个人是一种“群体性”的存在，国家与个人之间的关系不是一种独白关系，而是一种依附关系。个人自身福利的获得需要国家和社会的支持，并且，国家在社会生活中需要发挥一种能动主义的角色。因此，中国极为重视经济与社会权利的优先发展。 （四）优先发展经济与社会权利有助于回避一些敏感的政治性问题 在中国政府看来，福利问题在根本上讲是一个反对贫困的问题，而贫困问题是一个经济和社会发展的问题，要想解决贫困问题就要优先满足公民经济、社会权利。以《中国农村扶贫开发纲要（２００１－２０１０）》提出的扶贫方针为例，它一再强调贫困人群要在反贫困过程发挥主动性，要充分利用国家提供的各项政策优惠、资金支持来增强自我的反贫困能力和发展能力。该方针也强调国家应加大对贫困地区的资金投入，制定更为优惠的经济政策来重点帮扶贫困地区、贫困农户。 中国政府之所以这样认为的一个重要原因，在于保障社会权利从治理的难易程度上讲是较轻的，只需要国家有足够的财力，无需过多考虑政治体制、公民权利与政治权利等问题，而后面这些问题往往在中国是较为敏感的问题。而且，从西方的具体实践来看，先有民主政治权利，然后再有经济与社会权利的做法不但没有能够有效解决居民的社会福利问题，而且给社会带来了新的矛盾和紧张。 三、我国经济与社会权利发展的“中国特征” （一）城乡二元体制的破除 改革开放四十年来的发展促进了我国社会结构的巨大变化，其基本特征就是城乡二元体制的逐渐破除。所谓“二元”一般是指两种在性质上截然不同的制度、技术、机制同时共存在一国的经济体系中。继荷兰经济学家Ｊ．Ｈ．伯克提出“城乡二元结构”之后，１９９８年我国农业部原政策研究中心农村工业化城市化课题组也提出了该概念。这一概念十分准确地描述了中国社会结构的基本特征：“割裂性：把城市和农村人为的化成两个在各方面明显不平等的部分；不平等性：城乡二元结构下，市民和农民在权利方面差别很大；社会分工机械性：二元社会经济结构的一个基本出发点是保证社会再生产两大部类之间的平衡，实际结果适得其反；不等价性：不等价性构成了城乡二元社会经济结构的经济基础。”二元结构的存在意味着我国公民长期在教育、医疗、卫生、养老等领域的权利保障方面被区别对待，由此造成了明显的城乡差异和社会不平等。从客观上讲，这一局面的形成也实属无奈之举，中华人民共和国成立初期严峻的国际形势和恶劣的国内环境迫使我国政府适时地选择“工业优先”的经济发展战略，“农业反哺工业”“农村支持城市”的发展战略虽然牺牲了广大农民的利益，但对国家实施经济统筹和战略布局却发挥着重要作用。改革开放以来，城乡壁垒被逐渐打破，乡镇企业异军突起，重新激发和促进了农村的活力和财富增长。 ２００２年党的十六大正视中国改革中的问题，指出“城乡二元经济结构还没有改变”，并提出“统筹城乡经济发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。２００３年党的十六届三中全会则将“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”作为市场经济体制完善的主要任务之一。党的十六届四中全会则具体提出“各级政府要把基础设施建设和社会事业发展的方向转向农村，国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定投资增量主要用于农村”。对此，为了优化城乡经济结构，促进国民经济的良性循环和社会经济的协调发展，我国开始实施城镇化战略。２０１２年党的十八大则进一步明确了城镇化的战略地位。２０１４年中央一号文件强调要健全城乡发展一体化机制，实现城乡统筹联动。城镇化的实行将成为我国破除城乡差距、促进城乡经济协调发展、实现城乡基本公共服务均等化的重要举措。 （二）经济与社会权利发展的均衡化 随着我国城乡二元结构的逐渐破除，消除广大社会成员在社会福利享有和保障中的身份差异和地域阻隔，就成为深化体制改革和协调城乡经济发展的题中应有之义。保障公民平等地享有经济与社会权利，需要国家在提供医疗卫生、基础教育、社会保障、基础设施等公共产品和公共服务时大体相等地对待处于不同地区的社会公众，使社会服务政策和措施具有广泛性、协调性和公正性，从而实现公民经济与社会权利的均衡化发展。 １．公共服务的均衡化趋势 公民经济与社会权利的均衡化发展首先表现为公共服务的均衡化。社会主义市场经济的纵深发展，逐渐从效率价值指引下的经济优先转向公平价值指引下的社会优先，追求社会公平的过程并不是国家强力劫富济贫的过程，而是在保障人人平等地享有基本公共服务的基础上不断提高服务能力和服务水平，推进一定程度均等化的过程。２００５年中共中央发布了《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出“扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务”。２００６年召开的党的十六届六中全会则对基本公共服务均等化的认识逐渐深入化、系统化，会议作出《关于建构社会主义和谐社会若干重大问题的决定》并着重指出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。２０１０年召开的党的十七届五中全会对基本公共服务均等化做出了最为系统全面的论述。会议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》既完整描述了我国推进基本公共服务均等化的愿景，又清晰明确了均衡发展的策略措施和工作举措，从而为我国城乡居民平等享有经济与社会权利奠定了制度基础。 ２．受义务教育权的均衡化趋势 受教育权是我国公民的基本权利，它关系着公民个体的个性发展、素质培养和社会竞争力的提升，也关系着整个民族国家的经济发展和社会进步。推进义务教育发展的均衡化是改变当前我国义务教育发展失衡的唯一途径。义务教育的均衡化发展意味着发展义务教育要“基于对教育民主化、公平化的考虑，政府通过政策制定与调整及资源调配，使区域内义务教育阶段的学校大体处于一个相对均衡的状态，以符合义务教育的公共性、普及型和基础性，向受教育者提供相对平等的受教育的机会和条件，实现教育成功机会和教育效果的相对均等”。对此，我国政府将推进“教育均衡化”确立为政府的基本职能，通过教育资源的调配、社会政策的制定和特殊举措的施行，大力维护和发展全体社会成员基本的受教育权，以期为每一位社会成员提供公平、均等的教育服务。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（２０１０—２０２０）》提出２０２０年要基本实现区域内义务教育均衡发展目标。为了实现这一目标，我国政府不断明确教育均衡化发展中的政府责任，通过国家和地方各级政府的强力推进，逐步形成中央与地方协同推进、层层落实的义务教育均衡发展体制。 ３．工作权的均衡化趋势 在现代社会中，工作不仅是社会个体成员的谋生手段，也是其实现自我价值、获取社会资源的重要依据。广大公民逐渐意识到工作不仅是共同体成员的基本义务，也是一项基本权利，是每一个公民都应平等享有的凭借自由选择和接受的工作来谋生的权利。从计划经济发展至市场经济，活跃的市场要素激发了城乡活力，扩大了就业市场，农村剩余劳动力摆脱了土地的束缚，进城务工成为社会发展的必然趋势。在此情况下，“统一城乡经济体制和社会管理体制，彻底消除城乡政策差别，尽快消除城乡劳动力因户籍不同所产生的经济权益和和社会权益方面的差别，实现同工同酬和平等就业、公平就业，为农民工创建平等公正的就业环境和就业机会，使农民工群体尽快享有平等的国民待遇”，就成为工作权均衡化发展的重要内容。为此，我国政府采取了多种措施：首先，国家清理和取消了农民工就业中的歧视性规定、不合理限制和乱收费，２００７年先后制定颁布了《劳动合同法》《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》，逐步建立了城乡劳动力平等就业制度，进一步消除农民工的就业歧视，促进劳动者平等地获得就业机会。其次，国家积极改善农民工的工资待遇并积极实现同工同酬，重点整治克扣、拖欠农民工工资现象。据国家统计局发布的《２０１３年农民工监测调查报告》显示：外出农民工被拖欠工资的比重为０．８％，虽然比２０１２年上升了０．３个百分点，但远低于２００８年的４．１％。最后，国家逐渐完善社会保险制度，切实加强对农民工群体的就业保障。２００６年国务院制定了《关于解决农民工问题的若干意见》，２０１０年新修改了《工伤保险条例》，２０１１年颁布实施了《社会保险法》。 （三）经济与社会权利发展的普惠化 随着体制改革的深入和社会转型的加速，我国社会福利制度的改革势在必行。从补缺型福利向普惠型福利的过渡中，我国公民经济与社会权利的实现也必然发生显著的变化。 １．破除身份对经济与社会权利实现的影响 公民社会权利是一种现代的政治理念，每个公民都应平等享有，但城乡二元体制的结构性要素不仅使城乡居民在权利实现中出现差别，也造成了农村和农民的权利贫困。正如印度经济学家阿玛蒂亚·森所指出的那样：“农民贫困的根源并不在农民贫困本身，而是深藏在农民贫困背后的另一种贫困———权利贫困。贫困不单纯是一种供给不足，而更多的是一种权利不足。”随着改革进程的推进，人们逐渐意识到城乡二元结构已经成为我国公民平等享有经济与社会权利的最大障碍。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”而破除城乡二元结构的关键在于改革现有的户籍管理制度，２０１３年１１月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。２０１４年７月国务院正式公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了建立城乡统一的户口登记制度，这标志着实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。户籍制度的改革将彻底撕下公民身上的身份标签，再次确证了其平等的法律主体资格，为城乡居民平等地享有社会福利和社会保障扫清了障碍，进而为实现社会公平、构筑社会和谐奠定了基础。 ２．普惠金融与公民反贫困权利的实现 作为最大的发展中国家，也是世界人口最多的国家，中国一直致力于消除贫困、解决温饱、提高人民生活水平、提升人民生存质量的反贫困事业。然而，在这复杂的反贫困局面中，中国农村的贫困状况是最亟待解决的。在《２０２０年中国：新世纪的发展挑战》中世界银行指出：基于中国社会发展中的贫富悬殊和地区差异，“收入不均等所导致的贫困现象是２１世纪中国反贫困战略的基本领域”。其实，这一基本领域主要表现为中国西部的农村地区。针对我国西部农村地区特殊的自然、经济和社会发展特点，小额信贷计划成为我国西部地区反贫困治理的重要手段。小额信贷及其延伸产物微型金融的推广，针对农村地区的经济发展状况和农民现实的资金需求特点，可持续地为农村和农民服务，对于消除贫困具有积极的作用。而以小额信贷和微型金融为基础的“普惠金融”则是２００５年联合国和世界银行等组织提出的概念，其基本含义是能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。我国政府将普惠金融体系的建立与国家贫困治理结合起来，通过完善金融服务，促进贫困地区和贫困人口提升自我发展能力，增强贫困地区的“造血”功能，促进贫困地区的持续健康发展。 ３．适度普惠型福利制度的确立 在中国经济迅猛发展和公民权利意识不断萌发的今天，要求改善和提高社会福利的呼声不断高涨，这与我国长期以来实行的补缺型福利模式有着密切关系。补缺型福利的基本特点是生活收入支持系统在市场劳动关系和家庭互助关系中的效用发生故障时，才由国家提供最低标准生存资助。随着我国社会发展模式从强调ＧＤＰ至上主义的效率优先转向强调社会公平的均衡发展，社会福利模式从补缺型向普惠型的转型已经成为社会发展的必然趋势。适度普惠型福利制度是与我国经济发展水平、社会结构、政治传统相适应的，明显有别于西方的中国特色的社会主义福利制度：首先，这种福利模式实现了从生存层次向发展层次的整体提升。适度普惠型福利是以满足国民教育、住房、公共交通等较高层次的需求为特点，这些需求的满足为国民的自我发展和自我完善创造了条件。其次，这种福利模式实现了从碎片化向整体化的全面整合。适度普惠型福利就是要对各项福利制度进行统筹，通过统筹实现社会福利制度的地域整合、人群整合和阶层整合。再次，这种福利模式实现了从城乡二元向城乡一体的协调发展。适度普惠型福利以城乡基本公共服务均等化为目标，将城乡居民纳入基本社会福利范围，逐步把城乡的社会福利发展成为“制度合一、服务衔接、功能配套”的体系。最后，这种福利模式实现了从单一主体向多元主体的责任共担。适度普惠型福利充分发挥了企业、社会组织、社区和家庭的多方作用，通过政府的主导作用和社会主体的多元参与，构建了政府、社会、市场相互衔接互补的多元责任架构。 四、我国经济与社会权利发展的“中国方案” 由于受制于社会发展阶段的限制和城乡二元结构的影响，中国经济与社会权利在发展过程中存在着一定的不平衡性。例如，农村与城市、东部与西部在公民经济与社会权利的实现方面就存在较大差异。这种不平衡发展既给社会的稳定性带来了一定的影响，又让公民在社会心态上产生了波动。面对这些客观现实，中国政府加大了在经济与社会权利发展方面积极行动的力度，逐渐形成了解决我国经济与社会权利发展问题的“中国方案”。 （一）我国经济与社会权利发展的一般行动 １．建立社会主义市场经济体制 １９９２年，邓小平“南方讲话”和十四届中央委员第三次全体会议通过的《关于建立社会主义市场经济体制的若干重大问题》进一步坚定了我国走社会主义市场经济之路的信心。在这一决议的指引下，中国政府进一步强化了市场对资源配置起基础性作用。为了实现这一目标，中国政府坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度；建立全国统一开放的市场体系，实现城乡市场紧密结合，国内市场与国际市场相互衔接，促进资源的优化配置；转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系，保证国民经济的健康运行；建立以按劳分配为主体，效率优先、兼顾公平的收入分配制度，鼓励一部分地区一部分人先富起来，走共同富裕的道路。 为了进一步保障公民经济与社会权利的优先发展，提高公民的社会福利，我国在２００４年修改《宪法》时，明确将“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入其中。这一做法极大地鼓励和促进了社会财产从生活资料形态向生产资料形态的转化，在一定程度上改变了过去大量的财产采取生活资料的形态而进入消费领域，或大量的财产滞留于生活资料领域的局面，从而为公民经济与社会权利的发展提供了制度空间。 ２．分税制改革 经济与社会权利的发展需要国家积极的财政投入。为了增强国家资源汲取能力，加大国家在经济与社会权利发展方面的财政投入，我国自１９８０年财政体制改革以来一直就在不断地调整中央与地方之间的财政关系，采取“核定收支、分级包干”“定额上解、总额分成”等方式来试图提高地方财政的比重。与此同时，改革开放给地方带来了巨大活力，乡镇企业、外资企业犹如雨后春笋，从而增加了地方政府的税收来源。在这种大背景下，中央财政收入占全国财政收入比重一直处于下降趋势。在财政收入的增量分配中，中央财政所得的份额越来越少，加上中央本级收入增长缓慢，中央财政收支缺口越来越大，财政困难日趋严重。这种客观现实严重影响到了中央政府的资源汲取能力。面对这种严峻形势，中央在１９９４年开始实行分税制改革，试图以此来提升中央政府的资源汲取能力。为了这一目标的实现，中央政府除了将极为重要的税种划归国税之外，还通过压缩地方政府可控的“征管空间”，即集中税收征管权，由国税系统逐步“蚕食”地税系统的征管范围来限制地方政府的横向税收竞争行为。通过这种分税制改革，中国“硬化了政府间资金上解、下拨的预算约束关系，在划定的支出责任、税源、税权范围内，各级政府当家理财、自收自支、自求平衡的压力和动力明显增强，提高了地方政府开辟财源及征税的努力程度，减少了税源流失，增强了财政的筹资功能”。这也在事实上为中国优先发展经济和社会权利提供了资金上的保障。 ３．分享制度红利 通过大力发展社会主义市场经济体制和分税制改革，中国政府，特别是中央政府积累了大量的资金，从而提升了中国经济发展水平。也正是由于这些努力，共享改革开放的伟大成果，让全民分享制度红利，提升民众的经济与社会权利保障水平成为可能。２００２年，中国共产党第十六次全国代表大会召开。此次会议提出，完善保护私人财产的法律制度，完善预算决策和管理制度，完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度，健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。自此以后，中国步入了经济与社会权利迅猛发展时期。从立法上讲，在涉及重大经济与社会权利的立法时，我国政府在提出法律草案和行政法规草案的过程中，通过座谈会、论证会、听证会等形式，广泛汲取各方意见，增强相关立法的透明度和公众参与度。从执法上讲，广大执法部门，从为人民安居乐业提供法治保障的角度出发，着力解决经济与社会领域同民众密切相关的利益问题，并通过行政诉讼和行政复议等手段来促进经济与社会权利的实现。从司法上讲，依法坚决打击危害人民群众生命财产安全和侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪活动，突出查办教育、就业、食品安全、医疗卫生、社会保障、征地拆迁、抢险救灾、移民补偿等领域发生的职务犯罪案件。通过这些努力，我国经济与社会权利得到了发展，人民的生活水平得到了巨大的提高。 （二）我国经济与社会权利发展的特别行动 １．西部大开发与经济社会权利的发展 ２０００年开始实行的西部大开发战略，就是中国在经济与社会权利发展方面采取的一项积极行动。通过西部大开发战略的实施，西部地区的公民在受教育权、社会保障权、健康权、文化权等方面的实现程度得到了一定的提升。通过对西部大开发这一积极行动进行总结与梳理，我们发现中国经济与社会权利发展具有以下几个方面的特色： 首先是确立了权力能动性原则。所谓权力能动性原则，按照汪习根教授的说法，“是指在对公共权力进行制约与监督的基础上充分保证权力运行的主动性和高效率，实行控制权力与保障权力能动运行的统一。它要求政府对发展权不只是消极地不予妨碍即排除公共权力对发展权的侵害，更强调构建能动的权力运作架构，使政府能积极地担负起促进发展权实现的责任”。通过西部大开发，逐步实现经济与社会权利均衡化和普惠化发展的过程来看，中国逐步确立了权力能动性原则：在履行相关义务时，强调以社会为本位，注重内容的整体性和主体的复合性；在具体的实现过程中，逐步确立了政府在经济与社会权利实现过程中的引领作用，政府会根据现实需要适时扩权和限权，从而发挥政府在经济与社会权利实现过程中的主导作用。 其次是从外延式发展向内涵式发展演进。在通过西部大开发进一步提升经济与社会权利实现的均衡性和普惠性的初期，中央政府直接投资和支持建设了大部分基础设施。这种直接的“输血”性做法确确实实对于改善西部地区社会生活水准、提升经济与社会权利实现水平发挥了重要的作用。但是，这种发展主要是一种外延性发展，它无法依靠自身特色和优势，充分发挥市场配置资源的决定性作用，容易滋生“等、靠、要”的局面。为了增强西部地区自身的“造血”功能，中国政府逐步调整了对西部地区投入方式，并积极探索内涵式发展道路。在经济与社会权利实现方面，中国政府逐步改变了过去那种发放物资和增加财政投入的简单做法，出台相关政策和支持措施，提升西部地区经济发展水平，从而增强当地人民自身改善生活水准的能力。 再次是强调西部地区经济与社会权利发展的自治权。西部地区是中国少数民族地区聚居较多的地区，因自然、经济、历史和文化等方面的原因与东部地区存在较大的发展差异。这也就意味着西部地区经济与社会权利的发展有强烈的地方性色彩。中国政府充分意识到了这一点，并认为经济与社会权利的实现与当地地理条件、客观物质基础、文化状况、宗教和风俗习惯密切相关。因此，中国政府不断提升西部地区经济与社会权利发展的自治性。《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》就将“充分发挥西部地区积极性、主动性、创造性，立足自身努力推进经济社会发展”作为西部大开发坚持的一项基本原则。 在这一意见的指引下，西部地区政府通过制定具体的实施细则的方式，因地制宜地促进当地经济与社会权利发展。最后是优先发展西部地区的受教育权。中国政府在西部大开发的过程中，充分认识到了受教育权对于提升当地经济与社会权利，乃至整个人权水平具有重要的意义。国家发展和改革委员会在《西部大开发“十二五”规划》中就进一步明确了优先发展西部地区的受教育权的重要性，并提出具体的实施方案。 ２．财政转移支付与经济社会权利的发展 从义务履行来讲，经济与社会权利的实现需要政府积极履行财政投入的义务。没有中央和地方政府的财政投入，经济与社会权利就会成为“水中月”“镜中花”。自１９９４年开始，中国就进行了分税制改革。在这次改革中，中央政府除了将极为重要的税种划归国税之外，还通过压缩地方政府可控的“征管空间”，即集中税收征管权，由国税系统逐步“蚕食”地税系统的征管范围来限制地方政府的横向税收竞争行为。 这次改革在事实上也确实提升了中央政府的资源汲取能力，但是它极大地限制了地方政府的资源汲取。而且，分税制改革并没有对事权进行明确划分，省级以下政府仍然要承担绝大部分地方公共物品的支出责任。因此，地方政府在履行经济与社会权利方面的义务时能力不足。为了弥补地方政府的这种不足，中央政府进一步加大了财政转移支付的力度。尽管既有的财政转移支付制度广受诟病，但它还是在一定程度上促进了经济与社会权利的发展。 财政转移支付方式一：一般性财政转移支付。中央政府往往基于地方政府在经济与社会权利方面的实现能力，会通过一般性转移支付的方式来弥补地方政府的能力不足。具体来讲，这种一般性财政转移支付会覆盖义务教育，基本养老金和低保，新型农村合作医疗，革命老区、民族和边境地区等具体领域。从１９９４年到２０１４年，一般性转移支付由２１４亿元增长到２７２１７．８７亿元，２０年间增长了１２７．１９倍，占地方总财政收入的比重也由４．５５％增长到２１．３１％。２０１２年，《西部大开发“十二五”规划》提出进一步加大中央财政均衡性转移支付向西部地区倾斜；２０１６年，李克强总理在《政府工作报告》中进一步提出要增强一般性转移支付规模增加，并在２０１６年增长一般性转移支付规模１２．２％。通过这种方式，经济与社会权利发展的地区差距得到了一定的缩小，从而促进了经济与社会权利的均衡化发展。 财政转移支付方式二：专项性财政转移支付。中央政府充分意识到经济与社会权利发展的地域性差异，将社会保障和就业、住房保障支出、地震灾后恢复重建支出、教育、农林水事务等支出列为专项性财政转移支付。从１９９４年到２０１４年，中央专项转移支付也增长了５０多倍，总量上达到１９５６９．２２亿元。尽管专项性财政转移支付有助于明确资金使用方向，限定使用范围，从而促进经济与社会权利的发展，但是，“由于社会保障制度之间存在贫富差距、专项资金管理带来诸多事务性工作、专项资金不一定能够提高资金使用效益等问题的存在”。２０１５年，财政部下发了《中央对地方专项转移支付管理办法》。该办法将专项性转移支付分为委托类、共担类、引导类、救济类、应急类等五类。其中救济类和应急类与经济和社会权利的发展与实现密切相关。在这一办法的指引下，中央政府从严控制对地方的专项转移支付，极力解决过去经济与社会权利保障方面专项性财政转移支付的随意性较大、专项性转移支付体系复杂、地方政府的公共支出责任缺乏、经济与社会权利均衡发展无法实现等问题。 结论 正如美国学者霍勒曼所说：“争取普遍人权的运动至今仍未能达到其目的。”之所以如此，是因人权发展不仅在理论上存在诸多争议，各种理论资源的竞相论证为人权实现提供了各种可能方案和多种可能性，而实践中作为人权义务主体的各主权国家也在不断调整和摸索适合本国实际情况的人权道路。由此看来，以人性尊严和人类本质为基础、以尊重生命、向往自由、追求幸福为内容的抽象人权观念是普遍存在的，但其实现路径和发展道路却是多元、多样的。作为世界上最大的发展中国家，中国政府在谋求经济发展、社会进步的同时，高度关注本国的人权状况并致力于本国人权的改善和发展。新中国成立７０多年来，中国政府在中国共产党的领导下，实事求是地立足于中国国情，结合自己的经济发展、文化传统和政治体制的客观情况，在人权发展过程中采取优先发展经济与社会权利的人权策略，通过实行社会主义市场经济、分税制改革和西部大开发战略，在逐渐破除城乡二元体制的基础上实现了人权发展的普惠化和均衡化，逐渐摸索出一条中国特色的社会主义人权发展道路。中国人权发展的事实表明，普适性的人权在各主权国家具体政治法律实践中永远是以相对性的方式表现出各具特色和风格的方案和步骤，不存在“放之四海皆准”的标准模式和唯一模板。中国的人权道路是用东方话语讲述的人权故事，它是中国政府和人民在不断的反思、调整和提升的基础上运用东方智慧来诠释和演绎普遍人权的结果和产物。在全球化时代的今天，只有东西方智慧彼此包容、相互借鉴学习，形成思想的合力共同致力于人类的自由、平等、安全和幸福，才能共同推动国际人权理想愿景的最终实现。